Houtstook in de uitvoeringsagenda SLA
De maatregelen voor houtstook richten zich op bewustwording en voorlichting, regelgeving voor emissies van houtstook en op handhaving van overlastsituaties. Sommige maatregelen worden uitgevoerd door provincies en gemeenten als bevoegd gezag. Voor andere maatregelen is het Rijk verantwoordelijk.
Ontwikkelingen tot 2024
Doel voor het thema houtstook is een dalende trend van emissies van houtstook naar lucht te realiseren ten opzichte van 2016. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar het creëren van een gezondere leefomgeving met name ook voor gevoelige groepen. Tot 2023 lag de focus voor communicatie op het vergroten van de algemene aandacht voor houtstook en het terugdringen van de overlast via bijvoorbeeld tips voor schoner stoken. Vanaf 2023 ligt de focus op de bewustwording van de negatieve gezondheidseffecten van houtstook en het terugdringen van houtstook in het algemeen.
Het ministerie van IenW heeft in 2019 voorlichtingsmateriaal ontwikkeld voor gemeenten. Deze communicatietoolkit is in 2024 herzien. Er wordt ook gewerkt aan een landelijke communicatie-aanpak. Daarnaast moeten sinds 1 januari 2022 alle nieuwe kachels die op de Europese markt verkocht worden voldoen aan de Europese EcoDesign Verordening. In 2022 is er een Routewijzer houtstook en overlast opgesteld door gemeenten, omgevingsdiensten, RIVM, GGD GHOR, TNO, RWS en IenW. Deze routewijzer biedt gemeenten een handreiking (stappenplan) die ze kunnen toepassen bij overlast door houtstook. Daarnaast onderzoekt de Rijksoverheid samen met geïnteresseerde gemeenten en andere partners houtrook-meetmogelijkheden voor zowel de lokale gezondheidsimpact als geur(hinder). Sinds 1 november 2019 is er een landelijk stookalert op dagen met voor houtstook ongunstig weer. In 2023 is er een traject gestart om de Stookwijzer en het stookalert te integreren en te verbeteren. Daarnaast zijn er binnen de houtstook-pilots een aantal producten ontwikkeld om gemeenten handvatten te bieden om op een laagdrempelige manier stappen te zetten binnen het thema houtstook.
Spoor 1. Voorlichting en informatie
Niet elke stoker is zich ervan bewust dat houtstook de lucht op leefniveau verontreinigt en de gezondheid van de stoker zelf en van omwonenden negatief kan beïnvloeden. Daarom is bewustwording en voorlichting een belangrijk spoor in het thema houtstook. Gemeenten beschikken over voorlichtingsmateriaal over houtstook via de communicatietoolkit. Daarnaast wordt er een landelijke communicatie-aanpak ontwikkeld. Dit spoor geeft invulling aan de SLA-maatregelen 1, 2 en 8 voor houtstook.
SLA-maatregel 1. Ontwikkelen en beschikbaar stellen van voorlichtingsmateriaal
Het ministerie van IenW heeft in 2019 voorlichtingsmateriaal over houtstook ontwikkeld. Jaarlijks wordt voorafgaand aan het stookseizoen bekeken of en hoe dit materiaal herijkt moet worden. Provincies en gemeenten kunnen het materiaal gebruiken voor voorlichting aan burgers. Burgers ontvangen zo informatie over de effecten van houtstook en de mogelijkheden om bewust(er) te stoken. De mogelijkheden om bewuster te stoken worden komend jaar aangepast naar meer bewustzijn van de negatieve effecten van houtstook en naar (vrijwillig) minder stoken, met name als de weersomstandigheden ongunstig zijn. Dit omdat er een stijgende trend te zien is in het stoken van hout en bewuster stoken niet helpt om de overlast daarvan te verminderen. Daarnaast wordt er de komende jaren gewerkt aan een landelijke communicatieaanpak. Het voorlichtingsmateriaal wordt herzien, zodat het geactualiseerde voorlichtingsmateriaal overeenkomt met de landelijke boodschap.
SLA-maatregel 2. Voorlichting meenemen bij energietransitie en aardgasvrije wijken
De energietransitie is een belangrijk thema waarmee overheden de komende jaren aan de slag gaan. De ambitie is om Nederland voor 2050 aardgasvrij te maken. Er is afgesproken dat gemeenten burgers informeren over de gezondheidseffecten van houtstook in de energietransitie. Woningeigenaren en huurders kunnen deze gezondheidseffecten meewegen in hun keuze voor een verwarmingsbron. Naast het opstellen van de Regionale Energie Strategieën (RES-en) hebben gemeenten warmtevisies en wijkuitvoeringsplannen (WUP’s) opgesteld. De effecten van houtrook hebben gemeenten ook opgenomen in deze WUP’s. Waar nodig ondersteunen de ministeries van IenW, EZK en BZK hierin. Informatie staat op de website regionale energiestrategie.
SLA-maatregel 8. Stookalert
Het KNMI en het RIVM hebben het stookalert in 2019 ontwikkeld in opdracht van het ministerie van IenW. Een stookalert waarschuwt bezitters van kachels en/of open haarden om niet te stoken bij ongunstige (weers)omstandigheden, omdat de rook dan blijft hangen en overlast en gezondheidsklachten geeft voor de stoker en de directe omgeving. Gemeenten en provincies zullen actief communiceren via hun eigen kanalen als het stookalert wordt afgegeven, bijvoorbeeld via website applicaties, social media en radio/tv. Ter ondersteuning van deze communicatie is er sinds februari 2022 door het ministerie van IenW voorlichtingsmateriaal beschikbaar gesteld over het stookalert. Dit materiaal werd in oktober 2023 aangepast omdat de nieuwe Stookwijzer op Atlas Leefomgeving staat en deze wijziging in het voorlichtingsmateriaal werd opgenomen.
In 2023 is er een traject gestart om de Stookwijzer en het stookalert te integreren tot één instrument. Sinds oktober 2023 is de Stookwijzer te vinden op de Atlas Leefomgeving website. Deze Stookwijzer heeft extra functionaliteiten, zoals de optie “vooruitkijken” voor particulieren, zodat zij beter rekening kunnen houden met situaties waarin hun houtstook overlast kan veroorzaken. In 2024 volgen verdere stappen van de integratie en verbetering van de Stookwijzer. Dit traject wordt door het RIVM in opdracht van het ministerie van IenW gerealiseerd. In 2024 komt er een bijbehorende app, waarmee geïnteresseerden notificaties op hun telefoon kunnen ontvangen als er bijvoorbeeld een code rood geldt voor hun postcode.
Spoor 2. Regelgeving uitstoot
Het ontmoedigen van houtstook komt in de communicatie voorop te staan. Maar, houtstook mag nog wel. Emissie-eisen zijn vastgelegd in EU-regelgeving; uitvoering ligt vast in Nederlandse wetgeving. Emissies van houtstook zijn het beste te reduceren door minder te stoken. In Nederland is het sinds 1 januari 2022 verboden om nieuwe kachels te verkopen die niet aan Ecodesign voldoen. Deze kachels zouden minder emissies moeten hebben dan oudere typen kachels.
Naast eventuele regelgeving voor emissies, wordt uitgezocht of er in gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid en/of waar huizen dicht op elkaar staan of waar al een milieuzone bestaat een houtstookvrije zone in te stellen is. Ook worden de mogelijkheden onderzocht voor het opstellen van een houtstookvrije zone bij locaties waar hooggevoelige groepen langdurig verblijven, zoals scholen, ziekenhuizen en verpleeghuizen. Met het ingaan van de Omgevingswet zijn er nieuwe mogelijkheden om (overlast van) houtstook tegen te gaan, bijvoorbeeld door het instellen van houtstookvrije zones. Samen met geïnteresseerde gemeenten en het ministerie van BZK wordt in beeld gebracht wat deze nieuwe mogelijkheden zijn, hoe deze in te vullen zijn en wat het Rijk kan doen om gemeenten daarbij te helpen. Dit spoor geeft invulling aan de SLA-maatregelen 3, 4, 5 en 11 voor houtstook.
SLA-maatregel 5. Ecodesign-verordening verder aanscherpen
De Europese Ecodesign-verordening zet een stap naar minder emissies uit kachels. De Europese Ecodesign 2022 richtlijn schrijft voor aan welke eisen (nieuwe) hout- en pelletkachels moeten voldoen. Sinds 1 januari 2022 mogen alleen toestellen op de markt komen die aan de type-keureisen voldoen. De type-keureisen gaan over het rendement, de veiligheidsaspecten en de uitstoot (emissies). Als een kachel aan de type-keureisen voldoet, mag de fabrikant een CE-markering aanbrengen.
SLA-maatregel 11. Onderzoek naar aanvullende maatregelen
In 2021 heeft de Rijksoverheid samen met een begeleidingscommissie en adviesgroepen verkend welke aanvullende maatregelen in de Nederlandse situatie kansrijk en effectief kunnen zijn om overlast van houtstook te verminderen. In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft Royal Haskoning DHV, deze verkenning uitgevoerd. Doel van het onderzoek was om de effecten van een breed pallet van maatregelen in kaart te brengen. Het beleidsverkenningsrapport werd in maart 2022 gepubliceerd en geeft een eerste beeld van mogelijke maatregelen, een raming van de effectiviteit en de kosten en uitvoeringsaspecten van de onderzochte maatregelen. Belangrijke conclusie uit het onderzoek is dat een verdere vermindering van de emissies en overlast mogelijk is, maar dat er geen makkelijke maatregelen voor handen zijn om de emissies van houtstook omlaag te brengen. Maatregelen die de emissies en de overlast sterk kunnen verminderen, vragen veelal een substantieel budget en/of substantiële handhavingscapaciteit en uitvoeringslasten en/of kunnen ingrijpende gevolgen hebben voor huishoudens met een houtkachel of openhaard. Ook vraagt de uitvoering van veel maatregelen niet alleen de inzet van het Rijk, maar ook de inzet en uitvoering van andere partijen als gemeenten, provincies, uitvoeringsdiensten en marktpartijen. In het onderzoek worden de uitvoeringsaspecten en het mogelijke draagvlak globaal geduid.
Om een keuze te kunnen maken uit de maatregelen hebben de pilotgroepen, de themagroep houtstook, de medeministeries en de stakeholders zich kunnen uitspreken over de uitkomsten van het rapport. In de verzamelbrief Luchtkwaliteit is opvolging gegeven aan het beleidsverkenningsrapport. Maatregelen die in de komende jaren worden uitgewerkt en/of uitgevoerd zijn: (1) een landelijke communicatieaanpak (voorlichting en ontmoediging); (2,3) houtstookvrije zones in dichtbevolkte gebieden en bij scholen, ziekenhuizen en verpleeghuizen; (4) integratie en verbetering van de Stookwijzer en het stookalert; en (5) een pilot waarin verkend wordt hoe huishoudens die houtstook als hoofdverwarming hebben, gestimuleerd kunnen worden om over te stappen op een alternatieve vorm van (hoofd)verwarming.
Verkenning Alternatieven voor houtstook als hoofdverwarming
In een representatieve flitspeiling die in november 2023 in opdracht van het ministerie van IenW door I&O Research is uitgevoerd kwam naar voren dat ongeveer 1,8% van Nederlanders hout stoken als hoofdverwarming. In een pilot wordt verkend hoe degenen die houtstook als hoofdverwarming hebben, gestimuleerd kunnen worden om over te gaan op een alternatief.
Spoor 3. Handhaving houtstook
Het Rijk werkt samen met gemeenten aan het ontwikkelen van een toetsingskader voor de beoordeling van houtstookoverlast en de gezondheidsimpact. Komend jaar wordt met name ingezet op mogelijkheden om geuroverlast objectief te toetsen, zodat gemeenten kunnen handhaven op overlast door houtstook. Samen met het RIVM wordt gewerkt aan de integratie van de Stookwijzer en het stookalert zodat er straks één eenduidig en helder instrument is waarop gemeenten zich kunnen baseren bij een stookverbod (bij code rood, bij code oranje en rood of bij ongunstige weersomstandigheden) en dit kunnen handhaven. Dit spoor geeft invulling aan de SLA-maatregelen 6, 7, 9 en 10 voor houtstook.
SLA-maatregel 6. Routewijzer houtstook en overlast
Omgevingsdiensten, gemeenten, het RIVM, GGD GHOR, TNO, Rijkswaterstaat en het ministerie van IenW hebben samengewerkt aan een actualisatie van het Stappenplan bij houtstookoverlast. Het stappenplan heeft daarbij een nieuwe naam gekregen: Routewijzer houtstook en overlast. Deze routewijzer biedt gemeenten een handreiking bij overlast door houtstook. Ook de mogelijkheden voor gemeenten om hun eigen regels in omgevingsplannen op te stellen worden verkend. Bijvoorbeeld het stellen van aanvullende regels voor houtstook. De routewijzer beschrijft 3 routes, die elkaar kunnen aanvullen en versterken:
- Een wijkgerichte ‘zachte’, preventieve aanpak;
- De aanpak van ernstige overlastsituaties, waarover de gemeente klachten ontvangt;
- Een aanpak met lokale regels om de luchtkwaliteit te verbeteren, overlast te verminderen en de handhaving bij overlastsituaties te vereenvoudigen.
De routewijzer is nu opgesteld en wordt de komende jaren periodiek geactualiseerd.
SLA-maatregel 7. Meetmethode en gezondheidsimpact
In 2021 hebben RIVM, TNO, IRAS (universiteit Utrecht) en GGD Amsterdam het onderzoek Samenwerking Houtrookonderzoek uitgevoerd. Hieruit blijkt dat houtrook te meten is met een continu metende roetmonitor. Voor toepassing bij handhaving moet de bijdrage van individuele kachels aan de blootstelling van de gehinderde aan te tonen zijn. Dat is op basis van het onderzoek met een enkele meting niet mogelijk. De Rijksoverheid heeft met onderzoekers, gemeenten en stakeholders overlegd om te bezien of er andere manieren zijn om overlast aan te tonen voor handhaving. Voor handhaving is het belangrijk om niet alleen de blootstelling aan houtrook vast te stellen, maar ook welke specifieke hout- of pelletkachel hiervoor verantwoordelijk is en welk deel van de blootstelling uit andere bronnen afkomstig is. Dat is voorlopig niet mogelijk met alleen een meting nabij de stoker of gehinderde. Het ministerie van IenW gaat samen met het RIVM en andere stakeholders onderzoeken welke handhavingsmogelijkheden er zijn op basis van geuroverlast. De resultaten hiervan worden met de medeoverheden gedeeld.
SLA-maatregel 9. Doorsturen klachten vanuit Stookwijzer naar gemeenten
De melding van overlast via de Stookwijzer is voor burgers een laagdrempelige manier om aan te geven dat zij overlast van houtstook ervaren. De Stookwijzer stuurt de meldingen automatisch door naar de deelnemende gemeenten. Dit geeft gemeenten inzicht in wanneer overlast wordt ervaren, evenals de omvang en mate van de lokale hinder.
In november 2021 hebben alle gemeenten die destijds niet waren aangesloten bij de Stookwijzer een brief ontvangen van de staatssecretaris, met daarin de oproep om zich aan te sluiten. In februari 2024 waren er in totaal 136 gemeenten aangesloten bij de Stookwijzer. In 2023 werd er een traject gestart om de Stookwijzer en het stookalert te integreren tot één instrument. Sinds oktober 2023 is de Stookwijzer te vinden op de Atlas Leefomgeving website en heeft extra functionaliteiten zoals de optie “vooruitkijken” voor particulieren (zodat zij beter rekening kunnen houden met situaties waarin hun houtstook overlast kan veroorzaken). In 2024 volgen verdere stappen van de integratie en verbetering van de Stookwijzer. Dit traject wordt door het RIVM in opdracht van het ministerie van IenW gerealiseerd. In 2024 komt er een bijbehorende app, waarmee geïnteresseerden notificaties op hun telefoon kunnen ontvangen als er een code rood geldt voor hun postcode.
SLA-maatregel 10. Acteren door gemeenten bij herhaalde overlast
Gemeenten nemen de meldingen van de Stookwijzer in ontvangst en kunnen bij herhaalde overlast optreden op basis van de meldingen. Hiervoor kunnen zij de geactualiseerde Routewijzer houtstook en overlast gebruiken. Bij herhaalde overlast kan bijvoorbeeld voorlichting aan stokers gegeven worden en kan buurtbemiddeling of handhaving ingezet worden. Gemeenten kunnen de specifieke zorgplicht verduidelijken of nadere regels stellen in het omgevingsplan, bijvoorbeeld door toetsingscriteria op te stellen voor het beoordelen van overlast of een wijkgerichte aanpak. De Themagroep houtstook wisselt kennis uit. Best practices en tips over een effectieve aanpak worden gedeeld met andere gemeenten en stakeholders.
Pilots Houtstook
Pilot Houtstookarme / Houtstookvrije Wijken
Een aantal geïnteresseerde gemeenten hebben meegedaan aan een pilot waarin onderzocht werd welk pakket van maatregelen het meest adequaat is om te zorgen voor zo min mogelijk (overlast van) houtstook en wat erbij komt kijken om een nieuwbouwwijk houtstookarm te maken/te houden. De focus lag op de juridische en praktische mogelijkheden om houtstook te beperken en houtstookarme buurten te realiseren. De gemeenten hebben jaarlijks hun kennis en ervaring uitgewisseld via de Themagroep houtstook en resultaten gedeeld via de samenwerkingsruimte. Iedere gemeente heeft een eigen invulling aan de pilot gegeven. In Utrecht lag de focus op een stadsbrede benadering van de aanpak van de houtstookproblematiek, met een voorlichtingscampagne (Utrechtse stookstandaard), houtstooktrainingen en een subsidieregeling om het gebruik van open haarden en oude houtkachels uit te faseren. De gemeente Helmond onderzocht de mogelijkheden voor een houtstookarme nieuwbouwwijk. In Nijmegen heeft men zich gericht op de bewustwording van de gezondheidseffecten. In Nijmegen-West werd een proef met een subsidieregeling uitgevoerd. De subsidieregelingen voor het verwijderen van rookkanalen/kachels was heel succesvol. Het ministerie van IenW heeft daarom in 2023 een soortgelijke cofinanciering voor geïnteresseerde gemeenten opgesteld. SLA-gemeenten konden via de SLA SpUks cofinanciering aanvragen voor het oprichten van een dergelijke lokale subsidieregeling. Onder de Omgevingswet bestaan er nu meer mogelijkheden voor gemeenten om houtstookvrije wijken en zones op te stellen. Om gemeenten hierbij te ondersteunen zijn er in opdracht van het ministerie van IenW blauwdrukken met juridische handvatten ontwikkeld.
De Pilot Houtstookvrije wijken is in 2023 afgerond. Het doel van deze pilot was om de mogelijkheden voor gemeenten te onderzoeken om houtstookvrije/arme wijken te realiseren. Gemeenten waren zowel geïnteresseerd in houtstookarme/vrije nieuwbouwwijken als in het aanpassen van bestaande wijken. De concrete aanpakken van de pilotgemeenten zijn terug te vinden onder het thema houtstook op de SLA website.
Er zijn twee producten binnen deze pilot ontwikkeld. Het eerste product werd door de gemeente Helmond gerealiseerd. Zij hebben een juridische verkenning uitgevoerd naar de mogelijkheden om een houtstookarme wijk onder de Omgevingswet op te stellen. Het tweede product is in opdracht van IenW opgesteld door een juridisch bureau. Het gaat hierbij om juridische blauwdrukken voor het opstellen van houtstookvrije zones en wijken onder de Omgevingswet. Deze blauwdrukken zijn opgesplitst in verschillende modules met verschillende mogelijkheden; bijvoorbeeld houtstookvrije zones bij ziekenhuizen, scholen en verpleeghuizen. Elke module bevat knip-en-plak regels die geïnteresseerde gemeenten kunnen gebruiken in hun omgevingsplannen. Beide producten zijn terug te vinden onder het thema houtstook op de SLA website.
Pilot Stookverbod bij een RIVM-Stookalert
De Pilot Stookverbod bij een RIVM-stookalert is in 2023 afgerond. Het doel van de pilot was om uit te zoeken wat de mogelijkheden zijn voor gemeenten om een lokaal stookverbod bij een RIVM-stookalert in te stellen. De volgende producten zijn in dit traject gerealiseerd. In 2021 heeft het RIVM op verzoek van IenW een memo opgesteld met de uitgangspunten van het stookalert. Het doel van de memo was om de onderbouwing van het stookalert transparant weer te geven en om duidelijk te maken wat het doel van het stookalert is.
Daarnaast zijn er binnen deze pilot twee voorbeeldregels ontwikkeld. Het eerste voorbeeld van een beleidsregel werd door de gemeente Rotterdam opgesteld en is gebaseerd op het Bouwbesluit. Landsadvocaat Pels Rijcken heeft op basis van deze beleidsregel een juridische analyse (second opinion) opgesteld.
Het tweede voorbeeld van een beleidsregel is gebaseerd op de Omgevingswet en door een werkgroep binnen de pilot ontwikkeld. Daarnaast is er een werkinstructie toezicht en handhaving houtstook opgesteld. Deze is op het Bouwbesluit gebaseerd. Verder is er binnen de pilot onderzoek gedaan naar de juridische mogelijkheden om een stookverbod op te leggen tijdens het stookalert. Tot slot zijn er communicatiedraaiboeken en communicatiematerialen ontwikkeld voor een gefaseerde lokaal-stookverbod aanpak. De draaiboeken zijn gebaseerd op een stookverbod tijdens een code rood van de Stookwijzer en betreffen de introductie van een stookverbod in een gemeente en de communicatie op de dag zelf van een stookverbod. Alle producten zijn terug te vinden onder het thema houtstook op de SLA website.
Eén van de problemen bij het instellen van een stookverbod op basis van een stookalert was dat het gebied van een stookalert te groot was (provincie-niveau) om hierop effectief te handhaven. Daarnaast is een stookalert zo gedefinieerd dat als voor de helft van een provincie een code rood geldt (dus de weersomstandigheden zijn dermate ongunstig dat het beter is om niet te stoken), voor de hele provincie een stookalert wordt afgegeven. Dat levert juridische problemen op, omdat handhavers niet kunnen aantonen dat op een specifieke locatie ook daadwerkelijk een code rood geldt of gold.
Het stookalert was initieel ook als voorlichtingstool ontwikkeld. Dit betekent dat de onderbouwing van het stookalert minder geschikt is om hierop een stookverbod te baseren. IenW heeft daarom het RIVM de opdracht gegeven om de Stookwijzer te verbeteren en verder te ontwikkelen, zodat gemeenten op basis van een code rood van de Stookwijzer wel een handhaafbaar stookverbod kunnen instellen. Het advies is nu om een lokaal stookverbod op basis van een code rood van de Stookwijzer in te stellen in plaats van een stookalert. Het juridische probleem wordt dan ondervangen omdat de huidige Stookwijzer op een postcode-4 niveau werkt. Dat betekent dat handhavers er zeker van kunnen zijn dat op een specifieke locatie de weersomstandigheden dermate ongunstig zijn dat niet gestookt zou moeten worden (dus code rood of code oranje en rood van de Stookwijzer).